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瞭望智庫 04-19

東北成唯一無國家中心城市的區域:沈陽大連長春哈爾濱,誰夠格?

目前,東北是我國唯一沒有國家中心城市的區域。

根據原建設部2007年上報國務院的《全國城鎮體系規劃(2006—2020年)》的定義,國家中心城市是全國城鎮體系的核心城市,在中國的金融、管理、文化和交通等方面發揮著重要的中心和樞紐作用,在推動國際經濟發展和文化交流方面發揮著重要的門戶作用。國家中心城市應當具有全國范圍的中心性和一定區域的國際性兩大基本特征。

迄今為止,已經"官宣"的國家中心城市有北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州、西安,均在其所在區域的發展中起著引領與帶動的作用。

"東北振興需要一個中心城市來領頭。"東北振興研究院副院長李凱對《瞭望東方周刊》說,從全國區域發展布局和促進東北振興的角度上來看,發揮中心城市和城市群的帶動作用至關重要,如果在東北出現一個國家級中心城市,"相當于有了一個取得東北振興新突破的著力點。"

沈陽、大連、長春和哈爾濱作為東北四大城市,誰有望成為那個"著力點"?

文 | 劉佳璇

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沈陽雄心勃勃

在東三省中,遼寧被稱為"遼老大",是發展基礎最雄厚的省份,東北四城遼寧坐擁兩個。

沈陽南湖公園

沈陽作為"遼老大"的省會,在東北四城中,數沈陽對納入國家中心城市體系的態度最積極。2020年12月,沈陽提出"十四五"時期經濟社會發展主要目標,其中包括"圍繞推動沈陽新時代全面振興全方位振興取得新突破、努力建設國家中心城市的總目標,建設好沈陽現代化都市圈"。

沈陽建設國家城市的總目標得到了省級層面的支持,在遼寧省"十四五"規劃建議中,明確沈陽要按照國家中心城市的功能定位,提升城市品質,增強城市能級,提高集聚、輻射和帶動能力。

不過,沈陽近年來并沒有發揮出足夠強的經濟帶動力。2016年開始,遼寧省的經濟總量整體"擠水分",沈陽首當其沖,當年即出現負增長,引起廣泛關注。此后,沈陽的多項經濟指標在東北地區都出現位次下降的情況。

中國人民大學應用經濟學院教授孫久文認為:"國家中心城市并不是純經濟的考量,作為城鎮體系規劃設置的最高層級,還要考慮其所在的區位以及周邊地區的發展狀況,以便于發揮金融、管理、文化和交通等方面的輻射帶動作用。"

遼寧省曾多次要求做好沈陽經濟區發展這篇大文章,打造全省經濟的發動機和增長極、全國新型工業化示范區、重要國際開放門戶和標志性區域,同時,要提升沈陽首位度和牽引力,加快建設具有較強競爭力、影響力的城市群。

從地理位置上來看,沈陽地處東北亞經濟圈的中心區位,從沈陽可輻射環渤海地區和遼中南城市群,同時它也是長三角、珠三角、京津冀地區物流與人流進入東北地區的樞紐。因此,沈陽的城市輻射力很強。

2020年11月8日,中國社科院城市與競爭力研究中心國家中心城市課題組發布"2020年國家中心城市指數"報告,測度結果分為國家中心城市、國家重要中心城市、國家潛在中心城市和非國家中心城市四個層級,在金融、貿易、醫療、信息四個專項指標中,沈陽均上榜國家潛在中心城市。

在東北四城中,沈陽是唯一一個在上述指數報告的四個專項指標中均上榜國家潛在中心城市的,這說明在東北地區,沈陽從多個維度都具備沖擊國家中心城市的基礎。

2

大連面向海洋

在遼寧省內,大連的GDP總量和人均GDP近兩年均超過沈陽,在建設國家中心城市方面,作為副省級城市,大連被視為沈陽的有力競爭者。

不過,遼寧給大連的目標定位并不是去爭奪國家中心城市,而是面向海洋。這一選擇的邏輯不難理解,從區位上看,大連相對難以輻射東北腹地,城市規模也不夠。

2020年9月24日,幾艘貨輪在大連港大連集裝箱碼頭有限公司港口內裝卸集裝箱(姚劍鋒/攝)

2020年,大連市明確提出要建設海洋中心城市,并發布《大連市加快建設海洋中心城市的指導意見》,這份文件透露了大連劃定的目標:

到2025年,建成中國北方重要的海洋中心城市,海洋經濟增加值比2018年翻一番,經濟增速高于地區生產總值增速,海洋產業的核心競爭力顯著增強,東北亞國際航運中心能級大幅度提升,海洋科技創新能力顯著增強,海洋生態環境不斷優化,海洋治理水平得到有效提高。

到2035年,大連建成東北亞海洋中心城市,海洋經濟實現高質量發展,形成以海洋戰略性新興產業和現代海洋服務業為支撐的現代海洋產業體系,建成東北亞一流水平的國際航運中心,海洋生態環境明顯改善,海洋科技創新能力、綜合管理能力和公共服務能力達到國際先進水平。

針對沈陽和大連這對省內雙子星,遼寧給予了不同定位,類似于濟南、青島之于山東省,一個發力沖擊國家中心城市,另一個面向海洋經濟,提升對外開放水平。

李凱認為,長期以來,東北的對外開放水平不高,需要一個標桿城市發揮區域引領作用,而大連區位優勢和發展基礎最好,具備圍繞海洋經濟建設東北亞國際交流中心、國際物流中心、區域性金融中心的條件。

從交通上看,大連是哈大鐵路和沈海高速公路的終端,本身就是東北海陸空立體交通樞紐,更重要的是,它是領跑東北轉身向海的最優選擇。

北極夏季航道開通后,大連不凍港的地理位置和戰略意義會更加凸顯。中國東北振興研究院特約高級研究員李洪彪認為,"十四五"期間,遼寧應重點轉身向海,加快向南開放,把沿海經濟帶作為高水平對外開放的優先區域實施突破。一是將大連打造成"東北的上海",二是推動沿海六市融入"環渤海灣區",三是及時搶占"中日韓自貿區"市場先機。

2019年9月26日,遼寧省政府出臺了《關于加快推進東北亞經貿合作打造對外開放新前沿的意見》,其中強調指出,借鑒國際成熟自由貿易港發展經驗,探索建設大連自由貿易港,打造中日韓自貿區地方經貿合作示范區。

李凱認為,通過抓住服務貿易的機遇,深化同日韓國的合作,大連應當形成服務業開放的高地,從而為東北在生產性服務業和高端服務業探索開放新領域和新政策作出探索,在醫藥、醫療、醫養、教育、金融、文化、旅游等領域擴大開放,形成新突破。

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長春強勢崛起

相比于沈陽和大連,吉林省會長春曾長期"存在感不強",但卻是近年來在經濟上表現最亮眼的一個。

2017年,長春GDP總量6530億元,超過沈陽的5865億元,曾引發輿論熱議。2020年,長春GDP總量6638.03億元,再次超越沈陽,僅次于大連,但與大連的差距也不斷縮小,達到大連的94.4%。2020年,疫情對全球貿易的沖擊給大連的經濟增速帶來影響,全年經濟增速為0.9%,長春則是3.6%。

長春俯瞰

從2016年開始,吉林省就提出做大做強長春都市圈。2020年,公主嶺劃歸長春代管,長春的經濟總量、城市總面積和全市總人口超過了沈陽,成為東北第一大省會,其總人口達到854.4萬。經濟首位度反映了一座城市經濟總量在全省經濟總量中的份額。從經濟首位度看,長春目前在東北四城中最強,已經開始凸顯省內經濟發展的引領作用。吉林省也提出,全力支持長春申報國家中心城市。

從地形條件上來看,東北地區自成一體,通過遼西走廊與渤海和關內地區相連。若將東北視為一個獨立的地理板塊,長春處在一個核心位置,上個世紀長春的發跡便受益于其鐵路交通的樞紐位置,如今,在高鐵、航空的加持下,長春的三小時交通網可覆蓋東北主要城市,一小時交通網可以覆蓋東北省會城市。

2020年,長春規模以上工業產值增長8.5%,在全國主要工業城市中,這一表現頗為亮眼,其背后是長春對工業結構的優化和產業鏈延伸。

作為我國最早的汽車工業基地,長春曾被稱為"東方底特律"。2020年,長春汽車工業實現累計產量265.45萬臺,前三季度在疫情影響下,長春汽車開發區汽車工業依然實現同比增長16.8%。可以說,長春依然是中國北方最為發達的汽車工業中心,帶動著整個東北汽車裝備產業。

不過,長春不可能走過度依賴單一工業結構的老路。2008年,長春汽車工業占規模以上工業總產值的67.5%,2017年,這一比重下降到58.1%。

2020年,除了公主嶺劃歸長春代管之外,長春還發生了事關新產業的幾件大事。

2020年4月27日,國家批復同意中韓(長春)國際合作示范區的申請,兩個月后,中韓(長春)國際合作示范區全面啟動,根據協議,示范區內將建設多個專業產業園區,加強中韓兩國在新能源汽車、醫藥、食品、5G等領域的產業鏈協同合作。

另外,長春國家區域創新中心在2020年正式啟動。科大訊飛東北亞研究院、華為長春研究院落位長春,浪潮北方總部生產基地在長春投產,中科院研發光刻機核心部件的"中國科學院精密光電制造技術工程實驗室"獲批在長春落地……這些消息在2020年密集出現,與之相呼應的是,長春以生物醫藥、軌道交通、光電子為主導的新興產業占比正逐年上升。

可以說,長春的優勢是,做大做強省會城市的戰略帶來了切實成果,使得長春具備了面向未來的發展信心——對東北城市來說,這是如今最需要的寶貴要素。

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哈爾濱向北開放

雖然民間對哈爾濱建設國家中心城市有一定呼聲,但從區位上來看,哈爾濱是東三省最北的省會,輻射優勢不強,加之經濟發展方面并未顯示出足夠強的競爭力。因此,在討論東北的國家中心城市該花落誰家時,哈爾濱往往并不被視為與沈陽和長春在同一量級。

根據"2020年國家中心城市指數"報告,哈爾濱是國家信息中心、國家貿易中心、國家醫療中心的潛在中心城市,這說明哈爾濱作為區域中心城市,還是聚集著一定的優勢要素。

哈爾濱夜景

哈爾濱和長春,是我國9大區域性城市群之一哈長城市群的中心城市。2016年2月由國務院正式批復哈長城市群發展規劃,如今已經走入啟動的第五個年頭。"十四五"時期,國家要發展培育的9個城市群中,哈長城市群依然在列。

作為東北首個被國家正式認可的城市群,哈長城市群還在摸索一體化發展的路徑。

2020年,兩省發改委共同印發了《哈長一體化發展示范區實施方案》,提出要圍繞農業和生態優勢,進行一二三產業融合發展:沿哈大綜合交通大通道的哈長主軸,帶動兩側發展布局建設產業經濟發展帶,重點發展現代化大農業、現代物流、現代畜牧業、現代食品加工業;依托松花江水系,長白山、張廣才嶺、小興安嶺及草原濕地形成的西望查干湖、東依長白山脈的生態優勢,打造山、水、林、草生態經濟帶。

多位受訪對象提到,對東北來說,要形成新的均衡發展產業結構和競爭優勢,依托農業和生態優勢發展特色產業是一條合理路徑。

在哈長城市群中,長春與哈爾濱有著不同的比較優勢,長春地處東北核心區位,哈爾濱則與俄羅斯地理聯系緊密。在東北地區,擴大對外開放主要有三個板塊,一個是遼寧的沿海經濟帶,另一個是吉林的長吉圖地區,然后就是黑龍江以哈爾濱為軸連接邊境口岸的"龍江絲路"。其中,前兩者主要面向日韓,最后一個則面向俄蒙。

《中共哈爾濱市委關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出,在"十四五"時期,哈爾濱要深度融入"一帶一路"建設,中國(黑龍江)自由貿易試驗區哈爾濱片區等開放平臺的引領帶動作用進一步增強,形成以對俄為重點、東北亞和中東歐全方位對外開放合作新格局,高質量建設國家對俄合作中心城市,成為我國向北開放的重要窗口和東北亞地區合作中心樞紐。

近年來,呼吁在東北建設國家中心城市的聲音不絕于耳,初衷并非是為某個城市、某個省份爭取政策傾斜。事實上,東北一直在期待出現領頭雁,作為區域發展極,引領東北向全面振興、全方位振興起飛。

大慶鐵人王進喜紀念館前的王進喜雕像(王建威/攝)

延伸閱讀一

人都往南跑,東北振興怎么辦

有關東北人口話題,總能激起輿論場的熱點。

2021年2月18日,國家衛生健康委官網發布該委對2020年全國人大代表《關于解決東北地區人口減少問題的建議》的答復,就其率先在東北地區全面放開人口生育政策的建議表示,可以立足本地實際進行探索,并在深入研究和評估的基礎上提出相應的試點方案。

輿論迅速升溫,兩天后,國家衛健委再次做出說明,稱東北地區人口長期減少并非簡單放開生育政策就能解決,"生育政策將全面放開"等推測不是答復的本意。

"老齡化""少子化""人才外流""城市收縮"……自2013年東北地區開始出現明顯且持續的人口負增長后,討論東北振興,嚴峻的人口形勢就成為繞不開的焦點。

市民乘坐沈陽地鐵二號線"國之長子"列車車廂

對東北人口困局的關注以及因此產生的焦慮,已不新鮮。如今,東北人口的持續減少已成不爭事實,如何理性認識和科學應對,才是核心問題。

文 | 劉佳璇

1

"老家街頭全是老人"

"回到老家,街頭都是老年人,年輕人太少了。"黃洋的老家在黑龍江某縣城,2021年春節,黃洋是為數不多回到老家過年的人,黃洋對《瞭望東方周刊》說:"今年大家普遍選擇就地過年,當往年回鄉的年輕人不在時,我才對老家的‘老齡化’和人才外流產生強烈的實感。"

按國際通行標準,當一國或地區65歲及以上老年人口占總人口比例超7%,則表明該國或地區已進入人口老齡化。截至2019年末,中國的老年人口占比為12.6%,東三省的占比更高:遼寧省為16.2%,吉林省為13.93%,黑龍江省為13.8%。

與此同時,東三省的人口自然增長率均為負數。據2019年國民經濟和社會發展統計公報顯示,遼寧省人口自然增長率-0.80‰,黑龍江省為-1.01‰,吉林省為-0.85‰。從出生率來看,近十年來,東三省的出生率經常位于全國出生率末三位。

中國東北振興研究院副院長李凱對本刊記者表示,東北人口問題體現在兩個方面,一是人口自然增長率不樂觀,二是人口從東三省流出。

吉林大學東北亞研究中心教授衣保中認為:"東北人口自然增長率為負,主要是歷史原因,東北國有企業多,過去計劃生育執行嚴格,導致人口過早老齡化。不過,東北人口逆增長最主要的原因還是人口外流。"

在東北外流的人口中,又以受過良好教育的年輕人居多,這一現象被概括為"孔雀東南飛"。

黃洋便是"孔雀東南飛"的一員。從哈爾濱一所211高校畢業后,黃洋曾赴海外讀研,回國后他先選擇在蘇州就業,后又來到杭州。在老家一起長大的朋友中,黃洋不是離家最遠的人,"近的在沈陽、大連,遠的在寧波、海口。"

東北林業大學城鄉規劃實驗室主任房德威曾對此做過研究,以黑龍江省某211大學畢業生就業區域比例為觀察對象,從2014年到2018年,該校選擇在東北就業的畢業生占比從23.93%下降到了14.41%。

同一時期,黑龍江省高校到省外創業和工作的生源畢業生數量約為25.17萬人,年均流出5.03萬人,考入省外高校的僅有14%回省就業。年輕人才的外流不僅發生在黑龍江。據統計,遼寧一所雙一流高校從2016年至2019年研究生留遼比例逐年降低,從24.94%降至16%。

以上現象共同疊加,使得東北的人口形勢相當嚴峻。《瞭望東方周刊》根據各省國民經濟和社會發展統計公報綜合計算,2019年末東三省常住人口為1.079億,較2010年全國第六次人口普查時的1.095億減少了160萬。

游客在阜新海州露天礦國家礦山公園內游覽(潘昱龍/攝)

2

負面效應引擔憂

近年來,為應對"孔雀東南飛",東三省皆發力實施高層次人才培養工程。

遼寧從2018年開始啟動重大人才工程"興遼英才計劃",通過"興遼英才計劃"等政策的培育和支持,2019年遼寧新當選"兩院"院士5人;新增9名科技工作者獲國家杰出青年科學基金資助。

吉林則投入1400萬元建立6個人才改革試驗區和示范區,省市兩級在人才引進、流動、激勵、評價等方面出臺政策文件77份,推出創新舉措100余項。和遼寧一樣,吉林也實施了基于本省特色的"長白山人才工程",計劃培養引進支持1000名左右杰出人才、領軍人才和青年拔尖人才,2019年全省新增"兩院"院士2人,國家級人才計劃入選者58人,引進各類高端人才1400余人。

黑龍江啟動實施了"頭雁行動",為頂尖人才發展提供平臺、資金、政策和環境保障;持續實施"龍江學者"支持計劃,著力提升高等學校和科研院所的人才培養質量、創新能力和核心競爭力;為吸引高校畢業生留省就業創業,開啟了一站式組團招錄(聘)工作,擴大定向選調生招錄規模。

王洪章表示:"中高端人才對產業結構調整和創新驅動有著舉足輕重的作用,如果人才結構長期失衡,就會對東北振興產生巨大負面影響。"

這種負面影響主要體現在有效勞動力短缺和社會撫養負擔加重。

根據中國東北振興研究院的數據,2008年后,東三省的養老保險累計結余和增速在逐年下降,甚至出現了連續多年的負增長。2015年,東北地區企業養老保險的撫養比是1.55,也就是每1.55個社保的繳費者撫養1個退休者,低于全國平均水平2.88;東三省企業養老保險基金可支付的月數分別為8.9個月、7.5個月和1個月,低于全國平均水平的17.7個月。

"從人口結構上來說,大量退休人員與較少新生代勞動力決定了東北的養老負擔重,人均勞動力的生產效率低。"王洪章認為,隨著人口老齡化加劇,以上問題可能會進一步凸顯。如果沒有拿出合理的應對政策,人口形勢對東北地區社會整體創新能力和經濟增長潛力的制約將進一步加劇,可能對東北振興產生深遠影響。

2020年7月11日,哈爾濱市民坐在江堤上吹著涼風觀賞江景

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從"流動"看"流出"

人口形勢為經濟發展帶來的負面影響值得擔憂,但多位受訪對象對本刊表示,忽略東北人口發展與全國區域間人口流動的關系,過度關注人口減少,認為東北振興再無機遇,也有失偏頗。

近百年來,東北地區人口波動曲線與全國區域間人口遷移的趨勢共軛。總體而言,東北地區人口發展經歷了19世紀末到改革開放前的爆發增長期、改革開放后到21世紀初的緩慢增長期,和近二十年的遞進減少期。

東北人口凈遷入主要有兩個時期,首先是闖關東移民潮,進而是"一五""二五"時期,東北吸納了大量科技人員、管理干部、產業工人及隨行家屬,北大荒的開發又使得大量復轉軍人、農民、知識青年來到東北。1965年,東北地區人口占全國9.07%,達到歷史最高,隨著"三線"建設拉開序幕,東北不再是人口主要遷入地,此后人口比重逐年降低。

改革開放后,東北人口走勢逐漸下行,尤其是20世紀90年代開始,東北經歷了改革陣痛,經濟發展變緩,形成對人口流動的推力。

黑龍江省城市規劃勘測設計研究院規劃研究所所長張遠景對《瞭望東方周刊》分析,東北人口基于移民而構成,工業化和城鎮化發軔較早,"安土重遷"的歸屬感相對較弱,一旦出現資源枯竭、產業不振、就業崗位減少,人會自然選擇離開,同時高寒氣候使得人們更愿意往相對溫暖的地區轉移。

近年來,我國區域人口格局本就處在發生重大變遷的階段:東三省人口流出,京滬津流入人口增速放緩,中西部城市人口回流,受益于新經濟、新產業的發展,廣東、浙江等東部南部地區人口吸附力顯著。

中國城市和小城鎮改革發展中心規劃院信息室主任姜鵬對《瞭望東方周刊》指出:"實質性轉變正在發生,未來人口格局或將從此改變。這自然也會影響單個城市的人口漲落,牽動城市決策者的神經。我們總希望城市可以不停地擴張與上升,這種想法是不切實際的。"

著名經濟學家羅伯特·蒙代爾認為,人口的擴張和流失并不可怕,流動性減弱或更可怕。在充分就業條件下,生產要素會從相對蕭條地區流向繁榮地區,這樣既能緩解繁榮地區通貨膨脹壓力,又解決了蕭條地區失業問題,從而避免匯率變動,保障地區穩定。

勞動力在地區之間的流動,實際上是勞動力資源在不同地區之間優化配置的過程。經濟學家陸銘認為,從源頭上分析,在發展外向型經濟的背景下,中國北方不利于發展海洋貿易的自然條件劣勢是造成其經濟總量增速較慢的真正原因,在這個大背景之下,對于區域間發展差距而言,應更多關注人均指標。

若"不以經濟總量論英雄",根據2020年中國統計年鑒(2019年數據)公布的各省人均GDP,遼寧省與全國整體水平差距并不大,位于全國各省位次的中游(第15位)。再看人均可支配收入,全國人均可支配收入為30732.8元,東部地區最高,為39439元,東北地區位居第二,為27371元,超過中部和西部地區。

陸銘認為:"人口流出地通常更加適合發展農業、旅游和自然資源產業,伴隨著人口流出,其人均資源占有量反而上升。這時,雖然在人口流出地會出現經濟總量增長相對較慢的現象,但不同地區充分發揮了比較優勢,整個國家實現了有效率的經濟增長和人均意義上的地區平衡發展。"

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區域發展必答題

人口收縮之下,一個區域的市場規模也會減小,因此人口的減少并不意味著經濟上的人均GDP一定上升。從這個角度上來說,東北人口流出問題雖不必夸大到為東北"唱挽歌"的地步,但東北必須拿出符合經濟規律的方案,轉化當前人口問題帶來的不利影響。

以年輕人才外流現象為例,年輕人離開東北的普遍原因是當地不能提供合適的就業機會與發展前景。"我的老家是農業縣,而我的專業是能源相關,在老家沒有合適的就業崗位,雖然距離較近的省內城市也有相關企業,但我個人還是會向外尋找更多的可能性和鍛煉機會。"黃洋說。

多位受訪對象對本刊記者表示,對東北來說,優化產業結構、培育新的經濟增長點從而擴大就業,為年輕人才提供全面發展的機遇,是緩解人口流出、吸引人才的鎖鑰。

"對東北人口問題和經濟發展的關系,要理性、辯證地去看待。人口整體減少,并不意味著失去發展機會。"李凱說。

如今,我國整體面臨人口形勢的大變革,提前步入老齡化和少子化的東北首當其沖應對人口困局,因此科學解決其帶來的負面影響,不僅是東北區域發展的必答題,也是我國未來空間規劃與空間治理需要正視和解決的新命題。

"長期來看,如果經濟有所起色,人口會得到適當的增長或回流。但以東北目前的人口趨勢,要實現回流或增長,這一周期可能比經濟恢復的周期更長。在人口流出和老齡化趨勢已形成的情況下,怎么實現東北振興?"

機遇或許就藏在人口流動之中。目前,東北區域內部發生了勞動力向沈陽、大連、長春、哈爾濱等城市聚集的現象,資源枯竭型城市如礦區、林區城市則人口收縮。大城市和都市圈的形成,對新興產業與現代服務業發展有推動作用,有益于東北產業結構調整。

李凱認為,東北應當抓住重構區域人口結構的機會,政府可適當鼓勵、主動引導:"這一現象符合經濟規律,未來,以東北的中心城市和城市群為基礎,讓利好因素向這些大城市聚集,即使東北人口整體減少,也可通過大城市空間集聚效應形成區域性增長極,形成對區域經濟的帶動作用。人口自然收縮的地區可以發展生態產品、現代農業等。"

陸銘提出,依據比較優勢,東北地區相當一部分城市的產業發展應逐漸轉為農業、旅游、自然資源和相關的配套產業。考慮到這些產業的經濟總量受到核心投入品的限制,因此,提高人均水平與降低人口數量是相互呼應的。在這個意義上,一些城市出現收縮并不是壞事。

"東北振興不代表東北所有地方都是人口興旺,我們要客觀認識,東北人口分布可能面臨大規模調整,區域定位也要有所調整,這是實事求是的資源配置再平衡的過程。"李凱說。

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